| LA CALUMNIA DE APELES – Sandro Botticelli (1.495): APELES fue el pintor favorito de Alejandro Magno. “A la derecha está sentado un hombre con largas orejas, casi como las de Midas, desde lejos tiende su mano a la Calumnia que avanza. Cerca de él, dos mujeres, probablemente la Ignorancia y la Sospecha. Por el lado opuesto se aproxima la Calumnia bajo la forma de una mujer extremadamente bella, pero con la cara inflamada, muy excitada, como bajo el influjo de la ira y el furor; en su mano izquierda lleva una antorcha encendida, y en la otra arrastra de los cabellos a un joven que levanta los brazos al cielo y toma a los dioses como testigos. Su guía es un hombre pálido, feo, de mirada penetrante, que parece extenuado por una larga enfermedad. Se puede admitir que es la Envidia personificada. Otras dos mujeres además acompañan a la Calumnia, la animan, le arreglan sus vestidos y su cabello; a decir del guía que me guiaba, una era la Acechanza y la otra la Perfidia. Tras de ellas marcha una mujer con ropa de gran duelo, los vestidos negros y en jirones: es, se me recuerda, el Arrepentimiento; al menos vuelve la cabeza llorando, levantando los ojos con extrema confusión hacia la Verdad que se acerca». Texto de Luciano de Samósata “De Calumnia” – Joaquín Yarza (Fuentes para la Historia del Arte I, Madrid, 1997, pp. 99-100), sobre la obra original –perdida- de Apeles (352 a 308 a.c.) |
El arte de la “Nueva Política” (1/3) Sectarismo.
El arte de la “Nueva Política” (2/3). Jueces.
V.- SECTARISMO Y MINISTERIO FISCAL
El Ministerio Fiscal español se encuentra en una situación aún peor que nuestra Judicatura, ya que la contaminación ideológica del Instituto no se frena en sus órganos colectivos representativos o de gobierno (Consejo Fiscal y Fiscalía General del Estado), mostrándose capaz de alcanzar –y, de hecho, a menudo alcanza- al ejercicio individual de la función fiscal ante los Tribunales de Justicia.
Indeseable situación que el sistema facilita por tres vías, complementarias entre sí: la clara significación ideológica del Fiscal General del Estado, la actual interpretación de la dependencia jerárquica y la arbitraria selección de los cargos de dirección.
A) La sintonía ideológica entre Gobierno y Fiscal General del Estado
Por sus vinculaciones orgánicas con el Ejecutivo, el Ministerio Fiscal nunca ha gozado de la autonomía funcional que fariseamente le asegura el art. 2.1 de su Estatuto Orgánico[45].
Sin establecer previamente un buen entramado de cautelas y contrapesos –derecho al Fiscal natural; imposibilidad de remoción o avocación; mejora del régimen disciplinario; objetividad en la promoción profesional; etc-, la autonomía funcional de los Fiscales, más que difícil, parece imposible.
Más aún, cuando en los últimos años se ha estado caminando en sentido exactamente opuesto. Decía la Ley 24/2007, de 9 de octubre, en su Exposición de Motivos que <<Uno de los objetivos que se pretende alcanzar con la presente reforma es dotar al Ministerio Fiscal de una mayor autonomía en el desempeño de sus funciones>>, pero lo que hizo fue potenciar la figura del Fiscal General del Estado, al tiempo que estrechaba los ya reducidos espacios de autonomía que quedaban a los Fiscales.
La vinculación temporal del mandato del Fiscal General del Estado con el Gobierno que lo nombró y la regulación de las causas de cese anticipado (art. 31.1 EOMF), no bastan para alterar su tradicional naturaleza de cargo de confianza[46], ni han relajado un ápice los lazos ideológicos que lo unen al Ejecutivo o las diversas iniciativas de política criminal que éste emprende[47].
Para ajustar la actividad procesal del Ministerio Fiscal a su particular forma de entender la Justicia, el Gobierno no tiene por qué intervenir directamente en los procedimientos en trámite, ni remitir órdenes de clase alguna a los Fiscales. Le basta con nombrar un Fiscal General del Estado de su absoluta confianza política. Alguien de inequívoca adscripción ideológica al grupo dominante en cada momento[48], que será quien desarrolle esa labor, aprovechando los formidables medios de control de la Carrera Fiscal que se han puesto a su disposición.
Veamos cuales son éstos.
B) La estructura orgánica de la dependencia jerárquica
Aunque por su condición de parte procesal necesaria y su tradicional proximidad a los Tribunales pudiera parecerlo, el Ministerio Fiscal no es, ni forma parte, del Poder Judicial.
El Ministerio Fiscal es un órgano administrativo, organizado, como todos los de su clase, en torno al principio de dependencia jerárquica[49]. Esta es la fundamental diferencia entre Jueces y Fiscales. No tanto la naturaleza de las funciones encomendadas a cada cual, como la falta de independencia de los segundos.
Para entender hasta donde llega la diferencia, basta comparar el sentido de los arts. 12 y 417 LOPJ, que castigan disciplinariamente al Juez o Magistrado que osase corregir a sus inferiores en el orden jurisdiccional por la aplicación o interpretación del ordenamiento, frente a los arts. 62.2 y 66.2 EOMF que, en cambio, a quien amenazan con la separación del servicio es al Fiscal que desobedeciese las órdenes recibidas de sus superiores[50].
En consecuencia, de los cuatro principios utilizados por el art. 124 CE para definir la esencia del Ministerio Fiscal, sólo la dependencia jerárquica es genuinamente suyo y el verdaderamente definitorio de su particular ideosincrasia[51]. El que lo separa de la Judicatura y el que facilita –unido a su actual diseño institucional- la notable contaminación ideológica del Instituto, que tan eficazmente protege, por otra parte, el vigente régimen disciplinario de los Fiscales[52].
Pero es que, además, la dependencia jerárquica del Ministerio Fiscal, en lugar de moderarse, se ha visto esencialmente potenciada tras la reforma estatutaria de 2007 y sus normas internas de desarrollo, que han modificado la estructura orgánica interna del Instituto, con el falaz argumento de atender a la inevitable, tanto como deseable, especialización de funciones del Ministerio Fiscal[53].
Hasta ese momento, la estructura orgánica del Ministerio Fiscal tenía una forma claramente piramidal. En el vértice se encontraba el FGE, en un escalón inferior los Fiscales Jefes de cada órgano y en la base los demás Fiscales.
Según ésta forma de entender la Fiscalía, y aunque el FGE estaba facultado para, en supuestos de urgencia, impartir órdenes directas a los Fiscales, la regla general era que las relaciones institucionales de la Fiscalía General siguieran el cauce de las respectivas Jefaturas hasta llegar a los Fiscales[54].
En la actualidad y en un clima de indiferencia general, se ha procedido a parcelar la actividad funcional del Ministerio Fiscal con la clara intención de ofrecer un trato jurídico diferenciado a materias consideradas sensibles por el poder político –violencia de género; ordenación del territorio y medio ambiente; siniestralidad laboral; seguridad vial; etc- [55].
Para extender y mejorar el control de la Fiscalía General del Estado sobre las citadas materias sensibles en todo el territorio nacional, se han intercalado varias estructuras jerárquicas verticales[56] dentro de la organización general Ministerio Fiscal, a cuyo frente se ha colocado a un Fiscal de Sala especialista (en plazas de nueva creación), del que directamente dependen los cincuenta y tres Fiscales Delegados provinciales, también designados discrecionalmente para cada una de ellas[57].
Cierto es que los Fiscales no son Jueces y que tampoco existe entre nosotros un derecho al Fiscal natural[58], pero los riesgos de parcialidad en el ejercicio de la acción penal que entraña la selección interesada de materias y Funcionarios no pueden ser pasados por alto, especialmente si, como parece, el Ministerio Fiscal ha de asumir la instrucción penal en un futuro próximo.
C) El arbitrario sistema de promoción profesional
La penetración ideológica del Ministerio Fiscal, a través de la elección de un Fiscal General políticamente afecto, al que deben estricta obediencia todos los Fiscales, se completa con la atribución a éste de la facultad de elegir todos los cargos directivos del Ministerio Fiscal[59], cuyo número se ha visto multiplicado en los últimos años[60] hasta llegar, incluso, a la esfera infraprovincial.
En la actualidad[61], corresponde al Fiscal General del Estado la proposición al Gobierno (art. 36.1 EOMF)[62] o el nombramiento directo (art. 36.3 y 4 EOMF) de:
– Todos los destinos correspondientes a la categoría primera.
– Los componentes de la Secretaría Técnica (1 Fiscal de Sala Jefe, 1 Teniente Fiscal y 9 Fiscales).
– Los Fiscales del Tribunal Supremo (9 Fiscales de Sala y 40 Fiscales).
– Los 17 Fiscales Jefes y 17 Tenientes de las Fiscalías Superiores de las Comunidades Autónomas.
– Los 53 de Fiscales Jefes de las Fiscalías Provinciales.
– Los Fiscales que integren la plantilla de todos aquellos órganos cuyo jefe pertenezca a la categoría primera. Es decir, todos los Fiscales destinados en :
– La Inspección Fiscal (1 Fiscal de Sala Jefe, 1 Teniente Fiscal y 8 Fiscales).
– La Unidad de Apoyo al FGE (1 Fiscal de Sala Jefe y 3 Fiscales).
– La Audiencia Nacional (1 Fiscal de Sala Jefe y 16 Fiscales).
– La Fiscalía Antidroga (1 Fiscal de Sala Jefe y 13 Fiscales).
– La Fiscalía Anticorrupción (1 Fiscal de Sala Jefe y 15 Fiscales).
– El Tribunal Constitucional (1 Fiscal de Sala Jefe y 8 Fiscales).
– El Tribunal de Cuentas (1 Fiscal de Sala Jefe y 4 Fiscales).
– Y en cada una de las ocho Fiscalías Delegadas del FGE (en total 8 Fiscales de Sala y 16 Fiscales adscritos)[63].
– Los de Fiscales Decanos de las Secciones de las Fiscalías Provinciales en que existan (83, entre Secciones Territoriales y Fiscalías de Área).
– Los de Fiscales delegados provinciales de los Fiscales de Sala Especialistas (53 provincias, por las 8 delegaciones provinciales existentes).
Es cierto que en la elección de la mayoría de estos cargos interviene el Consejo Fiscal, pero sus informes no son vinculantes[64], prevaleciendo siempre el criterio del FGE –en la práctica, el Gobierno se limita a refrendar todas sus propuestas de nombramiento-, en cuyas únicas manos descansan las legítimas aspiraciones profesionales de todos los Fiscales españoles[65].
Tanta presión no es soportable. Volvemos a reiterar que, a salvo de comportamientos heroicos, la autonomía funcional de los Fiscales en el ejercicio de su profesión es simplemente imposible.
Tampoco parece que vaya a ser posible en el futuro, permanezca el Ministerio Fiscal tal y como está o termine por atribuírsele la instrucción de las causas penales.
Va a dar igual.
Fecha primera publicación del presente post: 17 enero de 2017
NOTAS:
[45] LÓPEZ LÓPEZ, ALBERTO MANUEL: <<El Ministerio Fiscal Español. Principios orgánicos y funcionales>>. COLEX. 2001. pág. 154 y ss.
[46] LUIS ANTONIO BURÓN BARBA sostenía en la pág. 22 de la Memoria de la Fiscalía General del Estado del año 1986 que <<Sería realmente nocivo que se obligara al Gobierno a mantener un colaborador renuente y sería por otra parte a nuestro juicio moralmente inaceptable que el Fiscal General de turno quisiera aferrarse a una duración temporal prefijada>>.
[47] La Circular de la Fiscalía General del Estado 1/1983, siendo Fiscal General LUIS ANTONIO BURÓN BARBA, mantenía lo siguiente: es el <<Ministro de Justicia quien diseña la política criminal del Estado en sus diferentes esferas y del mismo modo que nombra un Director General de Instituciones Penitenciarias de su confianza y lo cesa cuando deja de serlo, opera con el Fiscal General del Estado, que juntamente con la defensa de la legalidad debe acatar la línea de actuación política aprobada por las urnas>>.
[48] Sin tener que remontarnos a tiempos pretéritos, todos los Gobiernos de la democracia han elegido para el cargo de Fiscal General del Estado a personas de demostrada sintonía ideológica, desde políticos en activo a miembros destacados de Asociaciones profesionales de Jueces y Fiscales.
Durante el gobierno de la Unión de Centro Democrático, JUAN MANUEL FANJUL SEDEÑO y JOSÉ MARÍA GIL-ALBERT VELARDE, fueron diputados de esa formación política antes de ser elegidos Fiscales Generales, .
Llegado el Partido Socialista al poder, el Fiscal General del Estado fue LUIS ANTONIO BURÓN BARBA, miembro fundador de Justicia Democrática. A su dimisión, fue sustituido por JAVIER MOSCOSO DEL PRADO Y MUÑOZ, que había ocupado el cargo de Ministro de la Presidencia, al que siguió LEOPOLDO TORRES BOURSAULT, diputado de esta formación política. El siguiente Fiscal General fue ELIGIO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ, delegado del gobierno en Canarias y diputado autonómico por el PSOE. Tras su dimisión forzada, lo sustituyó CARLOS GRANADOS PÉREZ, Magistrado del Tribunal Supremo, miembro de la Asociación Francisco de Vitoria.
Gobernando el Partido Popular el panorama no ha sufrido cambios significativos. JUAN CESÁREO ORTIZ ÚRCULO fue un destacado dirigente de la Asociación de Fiscales. También pertenecía a esta Asociación JESÚS CARDENAL FERNÁNDEZ.
A su vuelta al poder, el PSOE eligió para Fiscal General a quien había sido portavoz de Jueces para la Democracia, CÁNDIDO CONDE-PUMPIDO TOURÓN. Mientras que el PP, copiando el formato, ha nombrado a EDUARDO TORRES-DULCE LIFANTE, máximo representante de la Asociación de Fiscales.
[49] El Gobierno dirige la Administración civil del Estado (art. 97. CE y art. 1 Ley 50/1997, de 27 de noviembre), sometiéndose la gestión administrativa a una serie de principios funcionales que facilitan la centralización en la toma de decisiones, entre los que destaca el de jerarquía, que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, coloca en primer lugar, en su art. 3.1.
[50] Este ha sido el caso del Fiscal de A Coruña Juan Antonio Frago Amada, que ha sido sancionado con la separación del servicio por desobedecer las órdenes de su Fiscal Jefe.
[51] La presencia de los principios de legalidad e imparcialidad, solo sirve para confundir a los ingenuos.
La sumisión a la Ley es general en un Estado de Derecho. Además, la legalidad no es única y admite diversas lecturas. En su aplicación el intérprete normalmente tiene ante sí varias opciones y, dentro de ese marco, es donde puede atender a sus inclinaciones políticas.
De otro lado, la imparcialidad del Ministerio Fiscal es sencillamente un imposible procesal -¿una parte imparcial?- y orgánico -¿se puede ser imparcial sin gozar de independencia?-, cuya entrada en la Constitución solo resulta explicable a la luz del espíritu altruista y un tanto irreflexivo de la Transición española.
[52] El régimen disciplinario de los Fiscales no es nada equitativo, pues son los órganos presuntamente agraviados por el desobediente quienes deciden la iniciación del expediente, lo tramitan y concluyen. Que sea el Ministro de Justicia quien imponga la sanción de separación –a propuesta del Fiscal General del Estado, previo informe favorable del Consejo Fiscal (art. 67.3 EOMF)- no cambia para nada las cosas.
[53] Anuncia la Instrucción 11/2005 FGE, sobre la instrumentalización efectiva del principio de Unidad de actuación establecido en el art. 124 CE, que <<los principios de especialización y coordinación vertical serán los ejes del cambio organizativo del Ministerio Fiscal, y en particular de la Fiscalía General del Estado, para su consolidación institucional y orgánica>>.
[54] Art. 25 EOMF: <<El Fiscal General del Estado podrá impartir a sus subordinados las órdenes e instrucciones convenientes al servicio y al ejercicio de las funciones tanto de carácter general como referidas a asuntos específicos. Cuando dichas instrucciones se refieran a asuntos que afecten directamente a cualquier miembro del Gobierno el Fiscal General deberá oír con carácter previo a la Junta de Fiscales de Sala.
Los miembros del Ministerio Fiscal pondrán en conocimiento del Fiscal General del Estado los hechos relativos a su misión que por su importancia o trascendencia deba conocer. Las órdenes, instrucciones y comunicaciones a que se refieren este párrafo y el anterior se realizarán a través del superior jerárquico, a no ser que la urgencia del caso aconseje hacerlo directamente en cuyo supuesto se dará ulterior conocimiento al mismo>>:
[55] La Instrucción 11/2005, sobre la instrumentalización efectiva del principio de unidad de actuación establecido en el art. 124 de la CE, los denomina <<Intereses especialmente comprometidos y con capacidad para evolucionar en función de necesidades concretas que se vayan planteando>>.
[56] <<La Ley Orgánica 1/2004 dibuja para los Fiscales de Sala una nueva función: supervisar y coordinar a nivel estatal las Secciones contra la Violencia sobre la Mujer de las Fiscalías y sus criterios de actuación, superponiéndose a la actividad coordinadora que sobre las mismas ejercen también novedosamente los Delegados de la Jefatura en la Sección (art. 18 y 22 Estatuto). De esta forma queda plasmada una singular estructura funcional en vertical del Ministerio Fiscal en materia de violencia de género>>. Instrucción 7/2005 de la Fiscalía General del Estado, sobre El Fiscal contra la Violencia sobre la Mujer y las Secciones contra la Violencia sobre la Mujer de las Fiscalías.
[57] <<De este modo se revitalizará la figura de los Fiscales de Sala para encabezar, dirigir y coordinar las imprescindibles redes de Fiscales especialistas que, en jurisdicciones especializadas o en materias especialmente sensibles como las de siniestralidad laboral, violencia doméstica, medio ambiente, etc. Deberán necesariamente constituirse –en algún caso por imperativo legal. En todas y cada una de las fiscalías>>. Instrucción 11/2005 FGE.
[58] <<El Estatuto del Ministerio Fiscal, después de sujetarlo al principio de imparcialidad, no recoge unas reglas tasadas para distribuir la competencia entre los distintos componentes de la Fiscalía, ni después de asumida ésta reconoce vinculación personal o profesional alguna entre los funcionarios y las causas o procedimientos que les fueron encomendados.
Al contrario, sin sujetarse a grandes formalidades los Fiscales pueden ser sustituidos por sus superiores en cualquier momento del procedimiento (art. 23 EOMF), y también pueden ser nombrados Fiscales especiales para actuar en un caso determinado (art. 26 EOMF), aun cuando éste tuviera lugar lejos del territorio de la Fiscalía en que se hallen destinados (art. 20 EOMF)>>. LÓPEZ LÓPEZ, ALBERTO MANUEL: <<El Ministerio Fiscal Español. Principios orgánicos y funcionales>>. COLEX. 2001. pág. 171 y 172.
[59] El único cargo con poderes de dirección que ha quedado al margen de este sistema, es el de Teniente Fiscal de Fiscalía Provincial, que se proveerá mediante concurso entre funcionarios de la categoría, atendiendo al mejor puesto escalafonal (art. 36.5 EOMF).
[60] La hipertrofia de cargos discrecionales se hace especialmente visible en la Fiscalía General del Estado que de tener 2 Fiscales de Sala y otros 14 Fiscales de segunda categoría, ha pasado a 11 Fiscales de Sala y 38 Fiscales de segunda.
[61] Datos extraídos del RD 1735/2010, de 23 de diciembre, por el que se establece la plantilla orgánica del Ministerio Fiscal para el año 2010
[62] EOMF Art. 13.1 párf. 2 <<Corresponde al FGE, además de las facultades reconocidas en otros preceptos de este Estatuto, la de proponer al Gobierno los ascensos y nombramientos para los distintos cargos, previo informe del Consejo Fiscal, oído el Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma respectiva cuando se trate de cargos en las Fiscalías de su ámbito territorial>>.
[63] Fiscales Delegados del Fiscal General del Estado:
Fiscal de Sala contra Violencia contra la mujer, 2 Fiscales adscritos.
Fiscal de Sala contra los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico, del medio ambiente e incendios forestales, 3 Fiscales adscritos.
Fiscal de Sala de Menores, 2 Fiscales adscritos.
Fiscal de Sala de siniestralidad laboral, 2 Fiscales adscritos.
Fiscal de Sala de Seguridad vial, 2 Fiscales adscritos.
Fiscal de Sala de extranjería, 2 Fiscales adscritos.
Fiscal de Sala de Criminalidad informática. 1 Fiscal adscrito
Fiscal de Sala de cooperación penal internacional. 2 adscritos.
[64] A última hora, el Ministro de Justicia el Fiscal Mariano Fernández Bermejo introdujo una enmienda en la Ley 24/2007, de modificación del art. 13 EOMF, que ahora indica que los ascensos a Fiscal de Sala se harán a propuesta del Fiscal General del Estado previo informe del Consejo Fiscal, con supresión de la perífrasis <<conforme al informe>>, que había sido objeto de controversia jurisdiccional, cuando la Asociación de Fiscales recurrió el nombramiento por el gobierno del PP de Eduardo Fungairiño como Fiscal Jefe de la Audiencia Nacional en contra del parecer de dicho Consejo, dando lugar a la STS de 13 de abril de 1998, que convalidó dicha decisión.
[65] <<Desgraciadamente, hoy por hoy, no es corriente llegar a una jefatura o a la categoría máxima de la carrera fiscal si en la hoja de servicios del aspirante no figura algún gesto de sintonía política>>. GÓMEZ DE LIAÑO, JAVIER: <<Jaque al Ministerio Fiscal>>. Diario El Mundo. 22 de febrero de 2011.
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