CUARTA EVALUACIÓN DEL GRECO, GRUPO DE ESTADOS DEL CONSEJO DE EUROPA CONTRA LA CORRUPCIÓN, PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN MIEMBROS DEL PARLAMENTO, JUECES Y FISCALES.- INFORME DE CONFORMIDAD-ESPAÑA (ADOPTADO POR GRECO EN SU 72ª REUNIÓN PLENARIA ESTRASBURGO)

El GRECO (Grupo de Estados Contra la Corrupción)  se constituyó en 1999 en el ámbito del Consejo de Europa (COE). A él pertenecen en la actualidad 49 estados, 48 europeos y Estados Unidos.

Entre sus objetivos están, la supervisión de la conformidad con los estándares COE, la identificación de carencias en las políticas nacionales anticorrupción, impulsar reformas legislativas, institucionales y prácticas y facilitar una plataforma para el intercambio de buenas prácticas y experiencias adquiridas en prevención y represión de la corrupción.

El GRECO realiza un proceso dinámico de evaluación mutua de los distintos estados con un respeto escrupuloso del principio de igualdad de derechos y obligaciones de cada uno de los miembros. Este proceso se traduce en Rondas de Evaluación, en las que se designan equipos de evaluación y se establecen las disposiciones a evaluar. Los equipos realizan visitas a los países a evaluar y recopilan información mediante un cuestionario normalizado. Los datos recopilados se discuten en el pleno y se adoptan luego las recomendaciones que se estiman convenientes para cada país.

En esta Cuarta Ronda de Evaluación, los temas a evaluar son las medidas de prevención de la corrupción parlamentaria, de los jueces y de los fiscales (conflictos de interés, incompatibilidades,etc.)

Lo que sigue es la traducción hecha por AUSAJ y por tanto no oficial, del Informe de Conformidad de la Cuarta Ronda de Evaluación para España.

Adopción: 1 de Julio de 2016                                                        Público

Publicación: 10 de octubre de 2016-10-17                                 GrecoRC4(2016)1

CUARTA RONDA DE EVALUACIÓN

Prevención de la corrupción en miembros del Parlamento, jueces y fiscales.

INFORME DE CONFORMIDAD

ESPAÑA

Adoptado por GRECO en su 72ª Reunión Plenaria

Estrasburgo (27 de junio a 7 de julio de 2016)

I. INTRODUCCIÓN

 

1. El Informe de Cumplimiento evalúa las medidas adoptadas por las autoridades de España para poner en práctica las recomendaciones emitidas en el Informe de la Cuarta Ronda de Evaluación sobre España que se aprobó en Asamblea Plenaria número 62 de GRECO (2-6 de diciembre de 2013) y  fue hecho público el 15 de enero de 2014, después de la autorización por España (Greco Eval.  IV Rep. (2013) 5E). El informe  de la Cuarta Ronda de Evaluación del GRECO se ocupa de la “Prevención de la Corrupción en relación con los miembros del Parlamento, los jueces y los fiscales”.

 

2. De acuerdo con el Reglamento interno del GRECO, las autoridades españolas presentaron un informe de situación sobre las medidas adoptadas para aplicar las recomendaciones. Este informe fue recibido el 29 de septiembre 2015 y sirvió, junto con la información presentada con posterioridad, como base para el informe de cumplimiento.

 

3. GRECO seleccionó Islandia (con respecto a las asambleas parlamentarias) e Italia (con respecto a las instituciones judiciales),  para nombrar a los ponentes para el procedimiento de cumplimiento. Los relatores designados eran D. Björn Þorvaldsson en nombre de Islandia y la Sra.  Maria Laura Paesano, en nombre de Italia. Fueron asistidos por la Secretaría del GRECO en la elaboración del Informe de Cumplimiento.

 

4. El Informe de Cumplimiento evalúa la aplicación de cada recomendación contenida en el informe de evaluación y establece una valoración global del grado de cumplimiento del miembro con estas recomendaciones. La aplicación de cualquier recomendación pendiente (aplicada parcialmente o no) se evaluará sobre la base de un informe de situación adicional para ser presentado por las autoridades 18 meses después de la aprobación del presente Informe de Cumplimiento.

 

II. ANÁLISIS

 

5. GRECO dirigió 11 recomendaciones a España en su informe de evaluación.

El cumplimiento de estas recomendaciones se trata más adelante.

 

6. Las autoridades españolas ponen de relieve el conjunto de reformas estructurales adoptadas en los últimos años para promover la integridad en la vida pública. Más en particular, se refieren a la llamada Regeneración del Plan Democracia (Plan de Regeneración Democrática) y los elementos multifacéticos  que lo componen, incluyendo un mayor control de la actividad económica de los partidos políticos (para más detalles véase también (2015) 16E Greco RC-III ), un marco regulador específico para los altos cargos de la administración pública (véase también el párrafo 12), un importante paquete de medidas penales contenidas en la reforma del Código Penal (por ejemplo, la penalización del delito de financiación ilegal de los partidos, la extensión de los plazos de prescripción y sanciones más severas para los delitos de corrupción, etc.), que será seguido por modificaciones sustanciales de la legislación sobre el procedimiento penal.

 

7. Por otra parte, se aprobó una Ley de Transparencia el 9 de diciembre de 2013 (después del  Informe de la Cuarta Ronda de  Evaluación) introduciendo normas relativas, entre otras cosas, a la publicación de los contratos públicos, el buen gobierno, el acceso a la información, el desarrollo de portales Web de las administraciones públicas, etc. Como GRECO ha reconocido en su Cuarto Informe de Evaluación, importantes medidas habían sido tomadas por el Congreso para mejorar la transparencia de su trabajo, incluyendo entre otras cosas el desarrollo de un completo portal de Internet; se realizaron medidas concretas en la misma dirección por el Senado, que, el 5 de junio de 2014, reformó su Reglamento para dotar a la Institución de un papel activo en lo que se refiere a actividades de transparencia dentro de la institución.

 

8. Por último, está en marcha una reforma de la administración pública integral. La OCDE ha alabado los planes de reforma que, consideraba, estaban orientados a impulsar el crecimiento y la productividad, en lugar de solo a  la reducción de costes o a reducir la plantilla .

 

9. A pesar de estas reformas positivas, el  más reciente Índice de Percepción de Transparencia en la Corrupción Internacional (IPC), que se publicó en enero de 2016, apunta a España como uno de los grandes perdedores en todo el mundo en los últimos cuatro años. El retraso para formar un nuevo gobierno, tras las elecciones generales de diciembre de 2015, y la convocatoria de nuevas elecciones generales el 26 de junio de 2016, han bloqueado varias reformas previstas en la lucha contra la corrupción.

 

Prevención de la corrupción en relación con los miembros del parlamento

 

10. Las autoridades españolas indican que el Congreso de los Diputados creó un Subcomité de Información para la reforma de su Reglamento. Desde la aprobación del Informe GRECO y hasta 2015, este órgano se ha reunido en nueve ocasiones. Los grupos parlamentarios han presentado sus propuestas en relación con los diferentes aspectos incluidos en las recomendaciones del GRECO. Todos ellos mostraron buena disposición para incorporarlos en el marco parlamentario español. No fue, sin embargo,  posible para el legislador llegar a un consenso sobre lo anterior. Dicho esto, de acuerdo con las autoridades, se ha fijado un camino para el futuro, teniendo en cuenta las propuestas que todas las fuerzas políticas han incorporado en sus programas en las sucesivas elecciones celebradas recientemente en España.

 

Recomendaciones I y IV.

 

11. GRECO recomienda

 

•Para cada Cámara del Parlamento, (i) que se desarrolle y adopte un código de conducta, con la participación de sus miembros y que sea fácilmente accesible al público (incluyendo una guía, por ejemplo,  sobre la prevención de conflictos de intereses, regalos y otras ventajas,  actividades  accesorias e intereses financieros, los requisitos de divulgación); (Ii) que se complemente con medidas prácticas para su aplicación, incluso a través de una fuente institucionalizada de asesoramiento confidencial para facilitar a los parlamentarios  orientación y asesoramiento sobre cuestiones éticas y  posibles conflictos de intereses, así como actividades de formación específica (recomendación i);

 

•que se tomen las medidas adecuadas para garantizar un control eficaz y el cumplimiento de los requisitos de declaración existentes y de los aún por establecer,  y de otras reglas de conducta de los miembros del Parlamento (recomendación iv).

 

12. Las autoridades españolas informan sobre la aprobación de la Ley 3/2015 de los puestos superiores de la Administración General del Estado en marzo de 2015, que establece normas destinadas a prevenir conflictos de intereses de esta categoría de funcionarios, junto con mecanismos de control y cumplimiento. Aunque los miembros del Parlamento no están incluidos en el ámbito objeto de la ley, algunas de sus disposiciones tienen un impacto sobre ellos cuando el funcionario de alto nivel es al mismo tiempo miembro del Parlamento (por ejemplo, la prohibición de percibir ninguna remuneración de un trabajo secundario compatible). En opinión  de las autoridades, la Ley 3/2015 establece el camino del que el Parlamento español tomará  inspiración en el futuro; más particularmente, la ley antes mencionada tiene una la naturaleza suplementaria para los otros altos funcionarios del sector público que no están cubiertos explícitamente dentro de su ámbito de aplicación.

 

13. GRECO toma nota de la información proporcionada por las autoridades y da la bienvenida a la legislación introducida recientemente referida  específicamente a los cargos ejecutivos superiores en la función pública,  incluyendo normas sobre la prevención de  conflictos de interés y el establecimiento  de un régimen de rendición de cuentas. GRECO, sin embargo, señala que los parlamentarios no están stricto sensu afectados por dicha legislación. GRECO considera que es importante que los parlamentarios hagan una declaración clara acerca de los principios de integridad que tengan la intención de mantener, por ser un código de conducta una herramienta clave en este sentido. GRECO entiende que la Ley 3/2015 tiene un carácter complementario con respecto a esos altos funcionarios que no estén específicamente cubiertos por su ámbito de aplicación personal y reconoce que su valor inspirador es prometedor. Sin embargo, como se subraya en el Informe de  la Cuarta Ronda  de Evaluación,  para que funcione correctamente un régimen de ética y conducta,  los mismos parlamentarios deben a su vez  desarrollar normas y canales para inculcar y asumir fuertes valores éticos. GRECO insta a la nueva legislatura para embarcarse, en la primera oportunidad, en una discusión institucional concluyente sobre la integridad y las cuestiones éticas relacionadas con la conducta parlamentaria, que desemboque en la adopción de un Código de Conducta para las dos cámaras,  acompañado de mecanismos de orientación y ejecución adecuadas, según las recomendaciones I y IV.

 

14. GRECO concluye que las recomendaciones I y IV no se han aplicado.

 

Recomendación II.

 

15. GRECO recomienda la introducción de reglas sobre cómo los miembros del Parlamento tratan a los grupos de presión y otras terceras partes que intentan influir en el proceso legislativo.

 

16. Las autoridades de España confirman su plan para regular los grupos de presión a través de la reforma del Reglamento del Parlamento. Más particularmente, una propuesta para establecer un registro de grupos de presión y un código de conducta para la profesión fue esbozada en la legislatura anterior (2011-2015) y aprobada por unanimidad en la sesión plenaria celebrada el día

28 de abril de 2016. Las autoridades informan también sobre una iniciativa paralela ya realizada por la Comisión  del Mercado Nacional y de la Competencia (CNMC), que establece un registro electrónico de los grupos de presión voluntario, público y gratuito, así como un Decálogo de Buenas Prácticas al que los grupos de presión debe comprometerse en sus relaciones con  la CNMC.

 

17. GRECO toma nota de las medidas iniciadas en España para regular los grupos de  presión. Es de agradecer que el Parlamento haya acordado un proyecto de propuesta sobre los grupos de presión; Sin embargo, dado que las nuevas elecciones se llevaron a cabo en junio de 2016 y una nueva legislatura debe formarse a partir de ese momento, sería prematuro evaluar positivamente el proyecto propuesto por el ex legislador sin ninguna certeza en cuanto a su permanencia efectiva en el tiempo. GRECO insta a las autoridades a adoptar medidas concretas  dado que este tema ocupa un lugar destacado en la lista de las preocupaciones públicas.

 

18. GRECO concluye que la recomendación II no se ha implementado.

 

Recomendación III.

 

19. GRECO recomienda que los actuales requisitos de información aplicables a los miembros de ambas Cámaras del Parlamento sean revisados con el fin de aumentar las categorías y el nivel de detalle sobre las que ha de  informarse.

 

20. Las autoridades de España informan de  varias iniciativas a través de las que se proponen  el mantenimiento de la integridad y la mejora de la transparencia en el Parlamento. En particular, tras la promulgación de la Ley de Transparencia 19/2013, se introdujeron modificaciones, en 2015, al Reglamento  tanto del Congreso de los Diputados como  del Senado con el fin de aplicar plenamente los requisitos de transparencia impuestos. Estos últimos han fortalecido la apertura de los trabajos parlamentarios estableciendo canales para que los ciudadanos accedan a la información sobre las actividades de las respectivas Cámaras, ya sea de naturaleza parlamentaria o administrativa. Portales de transparencia dedicados a ello se han establecido  en la página web del Congreso de los Diputados y en  la del Senado . Estos portales en línea incluyen información sobre sus disposiciones, información institucional y organizacional acerca de las Cámaras, diputados y senadores, grupos parlamentarios y la administración parlamentaria. También proporcionan información económica, presupuestaria y de contratación, así como un acceso a la información en relación con los ciudadanos, mediante el cual los ciudadanos pueden plantear sus consultas a través de la unidad de atención al ciudadano, o completar un formulario para solicitar información.

 

21. Las autoridades indican además que, desde noviembre de 2014, es obligatorio para ambas  Cámaras publicar en sus respectivos sitios web, de manera tri-mensual, el total de los gastos en que se haya incurrido como resultado de los viajes de los parlamentarios; además, los grupos parlamentarios han de emitir un informe sobre la actividad de los parlamentarios que justifique tales viajes.

 

22. Por último, como ya se ha indicado, las autoridades confían en que la Ley 3/2015 sobre los puestos superiores de la Administración General del Estado allanará el camino para desarrollos  más concretos respecto de la aplicación de la recomendación III. Más concretamente, la citada Ley establece un estricto régimen de incompatibilidad de pensiones compensatorias, de beneficios de compensación, y cualquier otro tipo de remuneración económica proyectada como resultado de dejar cualquier posición, cargo o actividad en el sector público,  con cualquier remuneración cubierta por el presupuesto de las administraciones públicas  o entidades dependientes, entidades y empresas, o cubiertas por el presupuesto de los órganos constitucionales, o como resultado de la aplicación de aranceles , así como cualquier remuneración derivada de las actividades privadas (artículo 7, Ley 3/2015)

 

23. GRECO valora que se han tomado algunas medidas tras la aprobación del Informe de la cuarta Ronda de Evaluación, entre otras cosas abordando una de las áreas en las que GRECO demandó una mayor transparencia, es decir, la información pública en los viajes patrocinados. GRECO también se complace en señalar que la institución del Parlamento está tomando la delantera en la apertura de su actividad al gran público a través de los portales de transparencia específicos y la designación de puntos de información de contacto.

 

24. GRECO es, sin embargo, de la firme opinión de que queda mucho por lograr para satisfacer plenamente las preocupaciones que están en juego en la recomendación III, en particular, abordando varios aspectos que actualmente faltan en los requisitos de declaración financiera, pero que pueden llegar a ser importantes para señalar los conflictos de intereses reales, es decir, el valor de mercado de los bienes inmuebles y vehículos, los nombres de las empresas a las que pertenecen las acciones y las existencias; las tasas de interés pagadas por los créditos obtenidos de entidades financieras; información sobre los regalos recibidos; y los ingresos (incluso recibidos en forma de indemnizaciones) recibidos por actividades accesorias (párrafo 56, Informe de la cuarta Ronda de Evaluación). Obviamente, esta recomendación debe leerse conjuntamente con la recomendación iv sobre el refuerzo de mecanismos eficaces de control y aplicación en el propio Parlamento: mientras que ya será un paso fundamental  que las categorías y el nivel de detalle de los actuales requerimientos de descripción sea aumentado para que el público tenga una imagen lo más precisa y completa posible de los intereses reales de un MP individual; el control no puede dejarse en manos de los ciudadanos por sí solos, sino que debe ir acompañado de mayores garantías institucionales.

 

25. GRECO concluye que la recomendación III ha sido parcialmente aplicada.

 

Prevención de la corrupción respecto a los jueces

 

Recomendación v.

 

26. GRECO recomendó llevar a cabo una evaluación del marco legislativo que regula al Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y de sus efectos sobre la independencia real y percibida de este cuerpo de cualquier influencia indebida, con el fin de remediar las deficiencias identificadas.

 

27. Las autoridades de España hacen hincapié en que el método de selección del CGPJ es un asunto constitucional (artículo 122 de la Constitución), que prevé un sistema mixto por el que el CGPJ está formado por el Presidente de la Corte Suprema, 12 jueces y magistrados de todas las categorías judiciales, y 8 miembros elegidos por el Parlamento (4 elegidos por el Congreso y 4 elegidos por el Senado), por una mayoría de tres quintas partes entre abogados y otros juristas de reconocida competencia y experiencia profesional de más de 15 años. La Ley del poder judicial 6/1985 (LOPJ), modificada por la Ley 4/2013, articula, además, un sistema que las autoridades estiman que está en consonancia con las normas internacionales, ya que permite  la pluralidad y el no corporativismo. La mayoría cualificada necesaria en el Parlamento deja poco espacio para la negociación política, como se sugiere en el Informe de la Cuarta Ronda de Evaluación, ya que para que se alcance esa mayoría tiene que haber un acuerdo conjunto de todas las fuerzas políticas representadas en el Parlamento. Se destaca que la reforma de 2013 busca el consenso máximo posible en el sistema de nombramiento de los jueces entre sus propias filas, lo que a su vez apacigüe el debate político una vez que el nombramiento se confirma en el Parlamento. Las autoridades subrayan que, antes  de las mejoras en el sistema de 2013 , se hizo una evaluación completa del antiguo  modelo que examinó tres opciones diferentes y,  en última instancia, dio lugar a lo que está consagrado en la ley actual. Todo esto es con el fin de reforzar la posición del CGPJ con mayores garantías para su funcionamiento independiente, eficiente y transparente.

 

28. Las autoridades se refieren además a la actualización de la página web del CGPJ en 2014 donde se pueden obtener detalles sobre las actividades del CGPJ y las agendas de su Pleno y Comisiones, la ejecución del presupuesto, contratos y subvenciones y la explicación sobre el sistema de control del gasto del CGPJ en relación con las actividades ceremoniales y de los viajes de sus miembros superiores, así como las remuneraciones y compensaciones que podrían recibir al salir del Consejo. Un acuerdo de colaboración fue firmado con Transparencia Internacional para que esta evaluará todos los años cuán correctamente  ha obrado  el CGPJ en términos de transparencia, así como trabajando colaborativamente  en investigación y en actividades de sensibilización relativas a asuntos anticorrupción  y de buena gobernanza. Tras la conclusión del Acuerdo antes mencionado, el CGPJ decidió publicar en su web un resumen de los bienes de su Presidente, los miembros de su Comité Permanente y el Secretario General; este resumen debe incluir datos sobre bienes inmuebles, un saldo total de cuentas bancarias, créditos, préstamos o deudas, acciones y participaciones accionariales de sociedades, títulos de deuda pública, fondos de inversión, certificados de depósito y otros valores mobiliarios y vehículos a motor. Con este movimiento, el CGPJ ha reafirmado expresamente su posición de que, como órgano de gobierno de todos los jueces y magistrados,  debe ser un ejemplo de transparencia y buena gestión, especialmente ante  los miembros de la carrera judicial y ante los ciudadanos en general. El CGPJ ha expresado además su intención de convertirse en un referente nacional e internacional en este campo.

 

29. GRECO toma nota de la información proporcionada. La postura de GRECO fue clara en la Cuarta Ronda de Evaluación;  se entiende que las enmiendas a la LOPJ eran recientes y que era prematuro sacar conclusiones sobre cómo los cambios podrían afectar al sistema; por lo tanto, el GRECO requirió un seguimiento cercano de esta cuestión. Dicho esto, el GRECO subrayó expresamente que las autoridades políticas no tomarán parte, en ninguna etapa, en el proceso de selección del turno judicial (véase el párrafo 78, Informe de la Cuarta Ronda de Evaluación). GRECO observa que, si bien la designación del CGPJ es un asunto constitucional, la Constitución no especifica la forma en que los miembros judiciales del CGPJ han de ser seleccionado. GRECO reitera su opinión de que es crucial que el CGPJ no sólo sea libre, sino que  también sea visto como libre de influencia política.

 

30. GRECO aprecia los esfuerzos loables realizados para infundir una mayor transparencia en el funcionamiento del CGPJ y en  los perfiles de sus miembros clave. GRECO observa que las autoridades coinciden en que esta es un área clave de la democracia que debiera ser objeto de continuo debate. En la misma línea de pensamiento, el GRECO hace un llamamiento a las autoridades para llevar a cabo la evaluación recomendada en cuanto a cómo el nuevo sistema está funcionando en la práctica y si  ha tenido ciertamente un efecto de fomento de la confianza para el público en general y para la propia profesión. GRECO espera recibir información basada en hechos y no sólo en la legislación que ya ha evaluado.

 

31. GRECO observa que un estudio reciente llevado a cabo por el CGPJ entre la profesión presentaba algunas cifras inquietantes: sólo el 24% del poder judicial respondió al cuestionario distribuido por el CGPJ (1 285  de 5 390jueces) y el 75% de los encuestados consideraba que el CGPJ no protegía debidamente el principio de la independencia judicial; el 50% de los encuestados no estaba al tanto del nuevo modelo de organización del CGPJ tras la reforma de 2013, y el 54% de los encuestados que estaban familiarizados con el contenido de dicha reforma tenía una opinión negativa de los cambios operativos . Del mismo modo, los Indicadores de la Justicia de la UE de 2015 ponen de manifiesto que la percepción pública de la independencia judicial en España está en la parte baja de los de la UE . De hecho, España es el cuarto por abajo en la clasificación de la UE (25 de 28), y tampoco le va bien en la clasificación  mundial  del Foro Económico Mundial, que coloca al país en el lugar 97º de 144 .

 

32. GRECO concluye que la recomendación v no se ha implementado.

 

Recomendación VI.

 

33. GRECO recomienda que se establezcan en la ley  criterios objetivos y requisitos de evaluación para el nombramiento de los rangos más altos del poder judicial; es decir, los presidentes de los tribunales provinciales, tribunales superiores de justicia, los jueces de la Corte Nacional y del Tribunal Supremo, con el fin de garantizar que estos nombramientos no pongan en cuestión la independencia, la imparcialidad y la transparencia de este proceso.

 

34. Las autoridades de España reiteran que ya hay normas establecidas para asegurar que los nombramientos de los rangos más altos del poder judicial se llevan a cabo sobre la base del mérito. Se refieren a los requisitos establecidos en los artículos 335, 336 y 337 de la (principio de antigüedad) LOPJ, así como el Reglamento 1/2010 sobre las decisiones relativas al nombramiento de los titulares de altos cargos judiciales, que contiene orientaciones sobre los méritos y criterios de competencia que el CGPJ debe seguir cuando ejerce su poder discrecional de nombramiento con respecto a estos puestos de alto nivel. Todas las decisiones del CGPJ sobre esta cuestión deben estar motivadas y pueden ser impugnados por los interesados mediante casación judicial (ante la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo). El portal en línea del CGPJ incluye un área específica que proporciona información sobre nombramientos, tanto en curso, como ya efectuados. Dicho esto, esta es un área sensible que requiere una atención continua,  y se esperan ulteriores mecanismos para mejorar la objetividad de este tipo de nombramiento, incluyendo el refuerzo del programa de formación de jueces para que se les proporcione un marco previsible del cursus honorum que será considerado más adecuado para ocupar los puestos más altos en el poder judicial.

 

35. GRECO observa que ningún nuevo desarrollo legislativo se ha producido en este ámbito desde la adopción del Informe de la Cuarta Ronda de Evaluación sobre España, como se pedía específicamente en la recomendación VI. En ese momento, el GRECO consideró la situación,  y las normas que las autoridades reiteran hoy, como no totalmente satisfactoria (Informe de la Cuarta Ronda de Evaluación sobre España, párrafos 87 a 89). GRECO era claro al recomendar que  se plasmasen en la ley los criterios y las evaluaciones objetivas requeridas  respecto a la designación de los rangos más altos del poder judicial (presidentes de los tribunales provinciales, tribunales superiores de Justicia, la Corte Nacional y los jueces del Tribunal Supremo), que caen bajo el el poder discrecional del CGPJ. En el momento de la visita de evaluación, las autoridades señalaron que los proyectos de modificación de la LOPJ incluyen disposiciones para establecer criterios específicos para los nombramientos antes mencionadas; Hoy en día, las autoridades reconocen que esto es un tema de preocupación para el CGPJ y que se está trabajando en medidas adicionales para mejorar la objetividad de este tipo de nombramientos. De hecho, en una encuesta reciente llevada a cabo por el CGPJ entre la carrera judicial (véase también el párrafo 31), el 67% de los encuestados era de la opinión que los criterios de mérito  y competencia no se observan en las decisiones de nombramiento que adopta el CGPJ con respecto a los rangos más altos del poder judicial. GRECO, por lo tanto, espera avances concretos en este sentido.

 

36. GRECO concluye que la recomendación VI no se ha implementado.

 

Recomendación VII.

 

37. GRECO recomienda que: (i) se adopte un código de conducta para los jueces y que sea  hecho fácilmente accesible para el público; y (ii) que se complemente con los servicios de asesoramiento especializados en materia de conflictos de interés y otros asuntos relacionados con la integridad.

 

38. Las autoridades de España indican que, el 25 de febrero de 2016, el pleno del CGPJ acordó aprobar el Código Iberoamericano de Ética Judicial, adoptado en la Cumbre Judicial Iberoamericana en 2006, en su versión modificada por último en 2014. Por otra parte, el CGPJ está promoviendo el desarrollo de un código ético para la carrera judicial, elaborado por un grupo de trabajo creado con la aprobación de su Comisión Permanente en abril de 2014, cuya última reunión fue el 13 de mayo de 2016. Este  grupo de trabajo  está formado por dos miembros del Consejo, un juez de la Corte Constitucional, los presidentes de las audiencias provinciales de Palma y Barcelona, un profesor de  Universidad de Sociología,  un profesor de Universidad de Ética y un consejo del CGPJ. El objetivo de esta iniciativa es proporcionar a los jueces españoles, por primera vez,  un texto similar al que ya existe en otros países como una guía para los miembros de la carrera al tener que decidir sobre su comportamiento profesional, teniendo en cuenta las demandas de la sociedad a este colectivo y como un medio para ampliar y fortalecer la confianza del público en la administración de justicia. El CGPJ es de la opinión de que esta tarea de auto-regulación en el campo de la ética y las obligaciones profesionales requiere la participación y colaboración activa a lo largo de toda la carrera. En consecuencia, los jueces españoles han sido invitados a realizar una reflexión conjunta sobre los principios y valores que deben guiar sus acciones, abriendo canales individuales y colectivos de comunicación con todos ellos. Durante el primer año de funcionamiento del grupo de trabajo, se han llevado a cabo varias actividades para avanzar en la adopción de un código ético; por ejemplo, involucrar a los representantes de las asociaciones de jueces y a jueces de alto nivel; desarrollar un repositorio en materia de ética judicial,  tal y como ha sido consagrada por otros textos nacionales e internacionales; preparar un estudio comparativo sobre la base de la experiencia internacional en este dominio, etc.

 

39. En cuanto al establecimiento de servicios de asesoramiento dedicados  al conflicto de intereses y otros asuntos relacionados con la integridad, las autoridades hacen referencia a las normas de incompatibilidad aplicables (artículos 389 a 397 LOPJ) y al papel que el Departamento de Personal Judicial del CGPJ juega en la prestación de asistencia y asesoramiento experto para todos los jueces en la materia.

 

40. GRECO da la bienvenida a los jueces que han iniciado un proceso de reflexión sobre los retos deontológicos que pueden presentárseles en el desarrollo de sus importantes funciones. Este es un hecho alentador para la profesión en sí, pero también para el público en general, ya que representa una señal de compromiso con una mayor apertura del poder judicial. GRECO ha subrayado constantemente el importante valor  que los códigos éticos tienen, tanto como una fuente de guía y referencia para los usuarios,  como también en tanto que una herramienta para mejorar la rendición de cuentas y el escrutinio con respecto  al público en general. GRECO confía en que el desarrollo de un proceso de participación, según lo anticipado por las autoridades, en que los propios jueces se reúnan para discutir las normas comunes para el comportamiento profesional con un enfoque pragmático, como se experimenta en sus rutinas diarias, también ayudará a identificar si nuevas vías son necesarias para proporcionar asesoramiento específico sobre los conflictos de interés y otros asuntos relacionados con la integridad. Todo esto es trabajo en curso y el GRECO espera recibir más información sobre el resultado real del proceso de consulta en curso.

 

41. GRECO concluye que la recomendación VII se ha aplicado en parte.

 

Recomendación VIII.

 

42. GRECO recomienda extender el plazo de prescripción para los procedimientos disciplinarios.

 

43. Las autoridades de España se refieren a las disposiciones legales que estaban en vigor en el momento de la visita de evaluación;  es decir, la Ley 4/2013 que introduce importantes novedades para el sistema disciplinario de los jueces en el momento. Por otra parte, las autoridades indican que el plazo de prescripción de seis meses establecido en el artículo 425 de la Ley 6/1985 sobre el poder judicial está en línea con las disposiciones incluidas en la próxima reforma en materia penal (Proyecto de Ley de modificación de la Ley de Procedimientos Penales para agilizar el procedimiento penal y reforzar las garantías procesales), donde el plazo de seis meses también se establece generalmente como la duración  máxima para la investigación de casos criminales no complejos.

 

44. GRECO hace notar que ninguna acción ha seguido a su recomendación. GRECO sólo puede reiterar sus conclusiones contenidas en el Informe de la Cuarta Ronda de Evaluación sobre España,  que evidencian claramente que se ha probado que el plazo de prescripción de seis meses para los procedimientos disciplinarios es corto en la práctica. Más particularmente, se observó entonces  que la brevedad del plazo había dado lugar a una serie de decisiones del Tribunal Supremo anulando la autorización del CGPJ sobre la base de que los procedimientos disciplinarios pertinentes no habían respetado los plazos de prescripción. Se observó, además, que el plazo aplicable para los procedimientos contra secretarios judiciales y funcionarios públicos que trabajan en la administración de justicia es de 12 meses. Ningún nuevo elemento ha sido proporcionado por las autoridades, que no sea reiterar el marco legislativo e institucional ya en vigor, y descrito en detalle en el mencionado informe del GRECO, lo que pondría de manifiesto que la recomendación viii se ha abordado de una manera significativa.

 

45. GRECO concluye que la recomendación VIII no se ha implementado.

 

Prevención de la corrupción en relación con los fiscales

 

Recomendación IX.

 

46. GRECO recomendó (i) reconsiderar el método de selección y el límite del mandato del Fiscal General; (Ii) establecer requisitos y procedimientos claros  en   la legislación para aumentar la transparencia de la comunicación entre el Fiscal General y el Gobierno; (Iii) estudiar nuevas vías  para proporcionar una mayor autonomía en la gestión de los medios del ministerio fiscal.

 

47. Las autoridades de España declaran que, si bien, de conformidad con la Constitución (artículo 124), el Fiscal General es nombrado y removido por el Rey, a propuesta del Consejo de Ministros, esto no significa en absoluto que el ministerio público esté sujeto a los criterios y mandatos del Gobierno. De hecho, la Oficina del Fiscal General ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción en todo caso a los principios del Estado de derecho y de imparcialidad. Las autoridades son más de la opinión de que el ministerio público está dotado de plena autonomía funcional. Se introdujeron modificaciones en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal en 2003, 2007, y después en 2009, para progresivamente aumentar las salvaguardias de la independencia del Fiscal General; estos esfuerzos también fueron reconocidos por el GRECO en algunos de sus pasados informes sobre España. Las autoridades añaden que, en términos generales, se pueden destacar tres elementos que muestran  la autonomía de la Oficina del Fiscal, de conformidad con la Recomendación Rec (2000) 19 del Comité de Ministros del Consejo de Europa:

 

(I) Por un lado, la designación del Fiscal General – llevado a cabo de acuerdo con el procedimiento establecido en la Constitución, como se explica más arriba – debe recaer en un profesional de reconocido prestigio y amplia experiencia en el tema. Al exigir esto, es el criterio de la profesionalización y especialización lo que prevalece; el nombramiento se deja entonces a consideraciones técnicas y no políticas.

(II) Por otra parte, la propia dinámica de funcionamiento del nombramiento a la Oficina del Fiscal General no coincide necesariamente con la duración del mandato del Gobierno o del Parlamento.

 

(III) Por último, la Oficina del Fiscal opera con plena autonomía por medio de sus propios órganos (y no a través de los de la administración del Estado), de conformidad con los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción en todo caso a los principios del Estado de derecho y de imparcialidad. Desde el punto de vista de la gestión, la Oficina del Ministerio Público, por lo tanto,  funciona de manera totalmente autónoma. El Gobierno no puede determinar qué recursos son una prioridad presupuestaria o a qué uso particular deben asignarse los recursos. La Oficina del Fiscal está fuera de control político a pesar de que sus presupuestos están orgánicamente adscritos a los del Ministerio de Justicia.

 

 

48.  Las autoridades informan también sobre  en un proyecto de instrucción, que está siendo considerado, relativo a la regulación de los asuntos administrativos internos dentro de la Oficina del Ministerio Público (por ejemplo, comisiones de servicio para cubrir vacantes o en caso de ausencia), destinado a proporcionar una mayor autonomía, dentro de los límites del Estatuto orgánico del Ministerio (Estatuto orgánico del Ministerio fiscal). El Ministerio de Justicia no participa en la gestión de estas cuestiones administrativas, de acuerdo con el principio de autonomía de la Fiscalía.

 

49. GRECO toma nota de las explicaciones proporcionadas por las autoridades que evidencian que descartan, por el momento, cualquier cambio en el método de selección y el término de la tenencia de la Fiscal General. Dado que la primera parte de la recomendación IX  sólo recomendaba tomar en consideración la cuestión, el GRECO tiene que aceptar este punto de vista.

 

50. Con respecto al segundo componente de la recomendación IX, ningún nuevo desarrollo se ha comunicado en relación con el establecimiento en la ley de  requisitos y procedimientos claros para aumentar la transparencia de la comunicación entre el Fiscal General y el Gobierno. Se recuerda que la ley prevé la posibilidad de que el Gobierno pida al Fiscal General que informe sobre casos específicos que estén siendo investigados y el GRECO consideró clave que este tipo de acción esté claramente regulado en la ley con las adecuadas garantías de transparencia (párrafo 129, cuarta Ronda de Evaluación Informe).

 

51. En cuanto al tercer componente de la recomendación IX,  está en curso un proyecto de instrucción para  lograr una mayor autonomía en la gestión de los medios del ministerio fiscal. Este desarrollo va en la dirección recomendada por el GRECO, que señaló la importancia de que la fiscalía esté segura de sus medios  y sea responsable de sus gastos, incluidos los fondos asignados para formación (párrafo 130, Cuarta Ronda de Evaluación Informe).

 

52. GRECO concluye que la recomendación IX se ha implementado en parte.

 

Recomendación x.

 

53. GRECO recomienda que: (i) se adopte un código de conducta para los fiscales y que se haga accesible fácilmente al público; y (ii) que se complemente con orientaciones específicas sobre los conflictos de interés y otros asuntos relacionados con la integridad.

 

54. Las autoridades de España informan sobre el trabajo en curso de la Fiscalía General en relación con el desarrollo de un código ético que servirá como un marco regulatorio objetivo que establecerá, por un lado, directrices o principios de acción de la Oficina del Ministerio Público y que, por otra parte, se referirá a los conflictos de intereses y otros asuntos relacionados con la integridad y la ética, dentro  del ministerio público, con el procedimiento de acción correspondiente. Para este propósito,  se ha establecido un  Comité  en la Oficina del Fiscal General al que se le ha encargado la preparación de un código de ética para la profesión; se ha sometido  un proyecto a una primera etapa de debate entre expertos, asociaciones profesionales y otras instituciones pertinentes.

 

55. GRECO da la bienvenida a este avance de los fiscales en la dirección recomendada por el GRECO. Sin embargo, este trabajo parece estar todavía en fases muy incipientes, con  trabajo en curso en relación con la elaboración de un código ético para la fiscalía, pero no hay otros desarrollos notables en relación con los canales disponibles de asesoramiento sobre cuestiones relacionadas con la integridad. Se debe emprender una acción más decidida en esta área.

 

56. GRECO concluye que la recomendación X se ha aplicado en parte.

 

Recomendación xi.

 

57. GRECO recomendó desarrollar un marco regulador específico para las cuestiones disciplinarias en el ministerio público, que se corresponda con las debidas garantías de imparcialidad y eficacia y esté sujeto a revisión independiente e imparcial.

 

58. Las autoridades de España declaran que un proyecto de Reglamento para el Ministerio Fiscal ha sido recientemente elaborado por la Oficina del Fiscal General. Este afecta principalmente al régimen disciplinario, que está bajo consideración en el momento. Este proyecto aborda no sólo el sistema de infracciones y sanciones, sino también el procedimiento a seguir cuando un fiscal incurre en una falta disciplinaria.

 

59. GRECO toma nota de las medidas que están siendo adoptadas por las autoridades para reforzar el sistema disciplinario del ministerio fiscal. Mientras se adoptan las reglas anticipadas, GRECO concluye que la recomendación XI se ha aplicado en parte.

 

III. CONCLUSIONES

 

60. A la vista de lo anterior, el GRECO concluye que ninguna de los once recomendaciones contenidas en el Informe de la Cuarta Ronda de Evaluación se ha aplicado satisfactoriamente tratada de manera satisfactoria por parte de España. Cinco recomendaciones se han implementado parcialmente; no se han implementado seis.

 

61. Más específicamente, las recomendaciones III, VII, IX, X y XI se han implementado parcialmente; las recomendaciones I, II, IV, V, VI y VIII no se han implementado.

 

62. En términos generales, los resultados de las elecciones municipales, celebradas en mayo de 2015, enviaron un fuerte mensaje de que el sistema tradicional bipartidista  se había agitado y roto a raíz de los escándalos de corrupción recurrentes en sus filas. Un conjunto de medidas legislativas / políticas para combatir mejor la corrupción fue acordado en mayo de 2015, el denominado Plan de Regeneración de la Democracia (Plan de Regeneración Democrática),  que amplía aún más  las medidas de reforma para, entre otras cosas, aumentar la transparencia en la labor de las instituciones públicas, reformar las normas de financiación de los partidos y promover la integridad en la vida política, reforzar los controles realizados por el Tribunal de Cuentas, tipificar como un delito específico el enriquecimiento ilícito, endurecer las sanciones para los delitos de corrupción y acelerar los procedimientos penales a fin de hacer que las investigaciones sean más eficientes y rápidas. La Ley de Transparencia, una petición largamente esperada por el GRECO desde 2004, pero que sólo vio la luz del día en 2013, ha allanado el camino para algunos resultados concretos en cuanto a  abrir el funcionamiento y la toma de decisiones de los órganos del Estado para el público en general. Sitios web específicos dedicados que contienen detalles de las agendas, documentos de política, decisiones administrativas se han creado en el último par de años en los tres poderes del Estado.

 

63. Con respecto a los miembros del parlamento, el Informe de la Cuarta Ronda de Evaluación del GRECO sirvió como una herramienta para estimular el debate político sobre cómo reconstituir la confianza de la sociedad en la política añadiendo herramientas para estimular la integridad en el Parlamento. Sin embargo, es decepcionante que la acción a raíz de este debate haya sido más bien limitada, produciendo muy pocos resultados concretos. GRECO tiene la esperanza de que la nueva legislatura continuará el trabajo que se ha puesto en marcha para la adopción de un código de conducta en las dos cámaras del Parlamento, la revisión a fondo del régimen de información financiera y el establecimiento de un mecanismo de aplicación cuando se produce la mala conducta. Además, la regulación sobre los grupos de presión lleva un largo retraso.

 

64. En cuanto a los jueces, es de lamentar que ninguna otra reflexión se ha hecho, según las recomendaciones específicas  del GRECO, sobre cómo fortalecer la independencia del Consejo General del Poder Judicial, tanto en apariencia como en la realidad. Tanto los fiscales como los jueces están trabajando actualmente en sus propios códigos de conducta para transmitir un mensaje inequívoco en cuanto a sus normas éticas. Se continúa dando pasos para propiciar una mayor autonomía en el funcionamiento del Ministerio Fiscal. Autonomía y responsabilidad deben ir de la mano y en la actualidad se está reforzando el sistema de disciplina para los fiscales;  se espera la adopción de modificaciones estatutarias a este respecto.

 

65. En vista de lo anterior, el GRECO concluye que el actual muy bajo nivel de cumplimiento de las recomendaciones es  “globalmente insatisfactorio” en el sentido de Regla 31,  párrafo 8.3 del Reglamento de Procedimiento. Por lo tanto, el GRECO decide aplicar el artículo 32 que afecta a los miembros que se encuentre no  estar en conformidad con las recomendaciones contenidas en el informe de evaluación mutua, y le pide al jefe de la delegación de España que presente un informe sobre los avances en la implementación de las recomendaciones pendientes (es decir, todas las recomendaciones) tan pronto como sea posible; en todo caso, a más tardar el 31 de julio de 2017.

 

66. Por último, el GRECO insta a las autoridades de España a autorizar, tan pronto como sea posible, la publicación del informe, a traducir el informe al idioma nacional y a hacer pública esta traducción.